DOI: https://doi.org/10.36030/2310-2837-2(93)-2019-%p

Інституціоналізація публічного управління в Україні

Maryna Bilynska, Olha Petroie

Анотація


Останнє п’ятиріччя реформ ознаменувалося насправді тектонічними зрушеннями в політичному, економічному й соціальному житті України та її геополітичному становищі. Триває децентралізація державної влади. Зникали старі та з’являлися нові суспільно-політичні інститути й інституції. Вжито суттєвих заходів щодо протидії корупції. Розпочалося економічне зростання. Україна впевнено крокує по шляху до євро­пейської та євроатлантичної інтеграції. Загалом ці зміни можна охарактеризувати як початок інституціоналізації вітчизняної моделі демократії, за якої відбувається перехід від традиційної системи державного управління до нової формації вітчизняного державотворення – публічного управління.
Принципова відмінність публічного управління від державного управління полягає в тому, що воно являє собою спільну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування з політично активними суб’єктами громадянського суспільства і ринкової економіки щодо формування й реалізації політики розвитку держави та її адміністративно-територіальних одиниць, прийняття управлінських рішень суспільного значення.
Але все це відбувається в умовах внутрішньої перманентної політичної кризи та зовнішньої агресії з боку Російської Федерації, анексії Криму й окупації частини
української території, “гібридної війни” на економічному, інформаційному та ідеологічному “фронтах”.
Як зазначається в інавгураційній промові новообраного Президента України: “Ми збудуємо країну інших можливостей. Де всі рівні перед законом, де є чесні та прозорі правила гри”.
А отже, модернізація українського суспільства набуває комплексу взаємо­пов’язаних ознак.
Зокрема, економічна модернізація передбачає інтенсифікацію процесу економічного відтворення, яке досягається завдяки подальшій спеціалізації та диференціації праці, вдосконаленню, перетворенню науки на безпосередню силу та здійсненню ра­ціонального управління інноваційним розвитком виробництва.
Соціальна модернізація має на меті формування відкритого суспільства з динамічною соціальною структурою. Таке суспільство виникло і розвивалося на основі ринкових відносин, правової системи, що регулює відносини власників і демократичної системи. Демократія такому соціуму необхідна для того, щоб якомога швидше вносити зміни у правила гри в мінливій обстановці і стежити за їх дотриманням. Її складові: створення суспільства з відкритою стратифікаційною системою та високою мобільністю; рольовий характер взаємодії (очікування та поведінка людей, зумовлені їхніми суспільним статусом і соціальними функціями); формальна система регулювання відносин (на основі писемного права, законів, положень, договорів); складна система соціального управління (розмежування інституту управління, соціальних органів управління та органів самоврядування); секуляризація релігії (набуття нею світських ознак); виокремлення різноманітних соціальних інститутів.
Політична модернізація передбачає створення певних політичних інститутів, які мають сприяти реальній участі населення у владних структурах та впливу громадськості на прийняття конкретних рішень. Її складові: наближення до диференційованої політичної структури з високою спеціалізацією політичних ролей та інститутів; еволюція політичної системи в напрямі створення сучасної суверенної держави; посилення со­ціальної ролі держави; розширення сфери дії та підвищення ролі законодавчого поля, що поєднує державу та громадян; збільшення чисельності громадян (осіб з політичними і громадянськими правами), розширення залучення до політичного життя со­ціальних груп та індивідів; послаблення традиційних еліт та їх легітимності, посилення модернізаторських еліт тощо.
На сучасному етапі головним елементом економічної та суспільно-політичної модернізації України виступає інституціоналізація – процес утворення стабільних зразків соціальної взаємодії, базованої на формалізованих правилах, законах, звичаях і ритуалах; правове та організаційне закріплення сформованих у суспільстві форм поведінки, відносин; утворення нових інститутів (стійких комплексів формальних і неформальних норм, принципів, установок, що регулюють різні сфери людської діяльності – економічної, політичної, духовної і власне соціальної сфери).
З огляду на викладене мета дослідження, результати якого представлено в Нау­ково-аналітичній доповіді “Інституціоналізація публічного управління в Україні”, полягала в тому, щоб визначити і науково обґрунтувати інтеграційну роль держави в інституціоналізації системи публічного управління України в умовах внутрішніх, євроінтеграційних та глобалізаційних викликів.
Наукова новизна дослідження полягає в комплексному, принципово новому для віт­чизняної державно-управлінської науки, баченні та науковому обґрунтуванні процесів модернізації вітчизняної системи публічного управління на етапі її активної інституціоналізації.
Структура Науково-аналітичної доповіді, яка складається з чотирьох розділів,
у цілому відображає напрями розгортання процесу реформування державного управління та місцевого самоврядування в Україні.
У першому розділі “Об’єктивні передумови подальших реформ публічного управління в Україні” виокремлено глобалізаційні тренди і загрози та виклики європейській інтеграції. Визначено відмінні риси, властиві глобалізації XXI ст., серед яких, зокрема, багатогранність, полісуб’єктність, неоднорідність і дисбаланс та суперечності між локальним і глобальним, а також указано на основні наслідки для публічного управління на глобальному рівні, що спричинені сучасними процесами глобалізації, а саме багаторівневістю і багатосуб’єктністю управління, його багатополярністю де-юре і однополярністю де-факто.
Проаналізовано причини, що призвели до низької ефективності системи забезпечення національної безпеки України, та акцентовано увагу на необхідності реформування її інституційної спроможності і формування цілісної системи правового забезпечення, запровадження дієвого механізму врегулювання конфліктів тощо.
Виявлено сучасні регіональні проблеми України та визначено перспективи побудови їх фінансової спроможності на шляху від децентралізації до євроінтеграції. Пріоритетними серед джерел співфінансування регіональних програм визначено акцентований розвиток муніципально- і державно-приватного партнерства, формування фінансових регіональних інститутів розвитку, а також повернення до практики запровадження спеціальних режимів інвестиційної діяльності в регіонах та найбільших містах України.
У другому розділі “Інституційні зміни в системі публічного управління в Україні на вищому і центральному рівнях” здійснено науково-аналітичне визначення змісту проблем вироблення і впровадження публічної політики в Україні, інституційної спроможності Верховної Ради України, інституційних змін у структурі органів виконавчої влади, формування нової моделі взаємовідносин у системі політичних та адміністративно-управлінських інститутів, а також упровадження інноваційних технологій супроводу реформ та здійснення державної антикорупційної політики в Україні.
Стосовно вдосконалення механізмів вироблення і впровадження публічної політики запропоновано інструменти створення нових інституціональних основ участі громадськості, зокрема щодо підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України – посилення відкритості та прозорості парламентської діяльності, вдосконалення правового механізму забезпечення законотворчого процесу тощо. Акцентовано також увагу на необхідності здійснення подальших інституційних змін уряду та цент­ральних органів виконавчої влади України в напрямах законодавчого обмеження складу Кабінету Міністрів України, позбавлення міністерств надлишкових і не властивих їм функцій, утворення груп державних експертів (фахівців з питань реформ) у кожному міністерстві та ін. Обґрунтовано переваги впровадження в Україні дихотомічної моделі взаємовідносин між управлінською та політичною складовими системи політико-адміністративного управління.
Щодо забезпечення супроводу реформ органами публічної влади та їх розуміння і підтримки з боку громадськості доведено необхідність розвитку урядових, експертних, громадських та експертно-громадських цифрових майданчиків, а щодо здійснення державної антикорупційної політики в Україні – вдосконалення антикорупційного законодавства і механізму моніторингу ситуації з корупцією та ефективності протидії їй, що реалізується Національним агентством з питань запобігання корупції.
У третьому розділі “Формування інстутиціонального середовища системи пуб­лічного управління в умовах децентралізації” здійснено аналіз сучасного стану інституціоналізації стратегічного управління в Україні на територіальних і локальних рівнях. Охарактеризовано використання елементів стратегічного управління, які запроваджені на рівні вищих органів влади, – Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України. Проаналізовано стан упровадження регіональних та місцевих стратегій розвитку, визначено напрями вдосконалення діяльності органів влади у цій сфері. Виявлено основні тенденції економічної та соціальної динаміки на регіональному та місцевому рівнях, запропоновано шляхи якісного оновлення державної політики регіонального розвитку.
Досліджено процеси децентралізації та об’єднання територіальних громад. Визначено напрями науково-методичного забезпечення потенційних підходів та інструментів розв’язання проблем та подолання негативних соціально-економічних наслідків, що виникають у процесі розвитку й співробітництва об’єднаних територіальних громад, та створення на цій основі комплексу системних засобів для оцінювання динаміки розвитку об’єднаних територіальних громад і забезпечення його ефективності під час практичної діяльності органів місцевого самоврядування.
Здійснено аналіз стану реформування в соціогуманітарній сфері, зокрема роз­витку суспільних інститутів охорони здоров’я, освіти та соціального захисту й роз­роблено пропозиції щодо посилення динаміки їх якісного забезпечення.
Визначено передумови та доведено необхідність упровадження концепції цифрової трансформації економіки України в умовах децентралізації. Виявлено характерні ознаки “цифрової нерівності” як ключової проблеми формування цифрової економіки в регіонах України. Розроблено та обґрунтовано пропозиції щодо стратегічних пріоритетів розвитку процесу цифровізації (цифрової трансформації) на регіональному рівні як складової сучасної державної регіональної політики.
У четвертому розділі “Модернізація системи професійного розвитку державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування” проаналізовано питання, що є ключовими для цієї тематики: реформування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; імперативи професіоналізації державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування в системі координат інституціоналізації публічної служби в Україні; наукове забезпечення системи підготовки державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування.
Охарактеризовано сучасний стан і динаміку розвитку галузі знань “Публічне управління та адміністрування” і її наукового напряму “Державне управління”. Обґрунтовано, що за умов зростання державної підтримки галузь може забезпечити якісний науковий супровід подальшого розвитку української державності та вийти на передові позиції європейської суспільствознавчої науки.
У цілому за результатами дослідження, відображеного в Науково-аналітичній доповіді, доведено, що пріоритетним напрямом розвитку публічного управління України в умовах глобалізації, європейської інтеграції та сучасних геополітичних викликів і
загроз стає подальша модернізація та всебічне вдосконалення інституційної спроможності органів публічної влади, поглиблення їх ефективної співпраці з громадянським суспільством та суб’єктами ринкової економіки.
У підготовці науково-аналітичної доповіді взяли участь понад 50 провідних нау­ковців (докторів і кандидатів наук) Національної академії державного управління при Президентові України, її регіональних інститутів та інших закладів системи підготовки державних службовців України. Обґрунтованість висновків та пропозицій, наведених у доповіді, забезпечено використанням практичних даних, новітніх наукових роз­робок, даних соціологічних та експертних опитувань, комплексу методів наукового дослі­дження.
Не претендуючи на вичерпність висвітлення існуючих проблем та запропонованих шляхів їх розв’язання, авторський колектив науково-аналітичної доповіді порушує для подальших науково-практичних розвідок ключові, на наш погляд, питання інституціоналізації публічного управління в Україні.
Науково-аналітичну доповідь “Інституціоналізація публічного управління в Украї­ні” адресовано главі держави, Кабінету Міністрів України, Верховній Раді України,
іншим органам публічного управління, політичним силам, вітчизняним, зарубіжним та міжнародним організаціям, науковій спільноті та загалом усім заінтересованим у розбудові сучасної демократичної, соціальної, правової Української держави.


Повний текст:

PDF